(2012年12月25日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議  國土資源部部長 徐紹史)

全國人民代表大會常務委員會︰
　　受國務院委托，我向全國人大常委會報告土地管理和礦產資源開發利用及保護情況，請予審議。
　　一、主要工作進展和成效
　　本屆政府以來，國務院認真貫徹落實黨中央關于土地和礦產資源的大政方針和決策部署，與地方各級政府協調聯動，堅持改革創新、加快制度供給，積極主動服務、嚴格規範管理，保障了發展、保護了資源、規範了秩序、維護了權益、支撐了生態。
　　（一）深入貫徹耕地保護基本國策，夯實了國家糧食安全的基礎。著力構建管控性保護、建設性保護、激勵性保護相結合的耕地保護新格局，耕地大量減少的勢頭得到了遏制，2011年底全國耕地保有量為18.2476億畝，基本農田面積穩定在15.6億畝以上，為我國糧食產量的九連增奠定了堅實基礎。
　　一是堅守土地利用總體規劃、建設用地年度計劃、耕地保有量、基本農田面積四條線。強化地方政府耕地保護責任，嚴格省級政府耕地保護責任目標考核。2011年開展的2006-2010年省級政府耕地保護責任目標考核結果表明，各地耕地保護意識不斷增強並較好履行了耕地保護的責任。
　　二是加強執法督察。土地礦產衛片執法由2007年的86個重點城市擴展到2008年的172個重點城市，2009年實現了全國覆蓋。國家土地督察機構對重點城市土地管理和利用情況進行了全面監督檢查。建立了國家、省（區市）、市（地）、縣（市）四級聯網的12336土地礦產違法舉報電話。每年按季度通報和掛牌督辦重大土地礦產違法案件，按年度對違法嚴重地方進行約談並問責。2008年至2011年，共立案查處違規違法用地252萬畝，涉及耕地99萬畝，較前四年分別下降36.2%和50.0%。
　　三是堅持耕地佔補平衡並對耕地質量進行監控。2008年至2011年，全國建設佔用耕地1560萬畝，同期補充耕地1630.5萬畝，因災損毀耕地145.9萬畝、生態退耕48.6萬畝、農業結構調整減少耕地2.4萬畝，耕地總體淨減少126.4萬畝，截至2011年底全國保有耕地18.2476億畝。同時，完成了全國耕地質量分等定級，在160多萬平方公里的重點地區開展54種微量元素的土壤質量調查，為加強耕地質量管理奠定了基礎。
　　四是探索建立耕地保護補償機制。成都市建立了耕地保護補償基金，根據耕地質量給予農民相應補貼。廣東省在全省建立了耕地保護補償機制，調動了農民保護耕地的積極性。
　　（二）加強和改進宏觀調控，在穩增長、調結構中發揮了積極作用。積極應對國際金融危機、促進穩增長和調結構，建設用地管理堅持控制總量、優化增量、盤活存量、用好流量、提高質量，有疏有堵、有保有壓，土地管理和調控取得了新的進展。
　　一是形成了“1+8”的組合政策，保障了經濟社會發展合理用地需求。“1”就是每年的建設用地增量安排，近幾年每年下達計劃約700萬畝。“8”就是拓展建設用地新空間的8條途徑。Di One是農村土地整治，即“田水路林村”綜合整治，不僅可新增耕地10%-15%，還改善農村生產生活條件。第二是嚴格規範開展城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點，在建設用地規模不增加的前提下優化用地結構和布局，在保護耕地的同時也為城鎮化提供用地保證。第三是低丘緩坡開發，也就是在保護生態的前提下城鎮和產業建設上坡上山，少佔或不佔耕地。第四是工礦廢棄地復墾，已安排12個省份試點。第五是城鎮低效用地二次開發，挖掘潛力並促進城鎮的更新改造和產業結構調整轉型。第六是閑置建設用地處置，清理出100多萬畝，已盤活利用約50萬畝。第七是科學圍填海造地，沿海地區每年安排30萬畝左右。第八是戈壁、荒灘和沙漠等未利用地開發利用。“1+8”的組合政策較好地統籌了保障發展和保護資源。
　　二是建設用地供應的區域結構和產業結構更趨合理，在促進經濟結構調整中發揮了積極作用。落實區域發展戰略，對邊疆少數民族地區、重大自然災害地區、集中連片特困地區給予特殊支持。2008年至2011年，建設用地供應東部地區佔比下降4.6個百分點，中部、西部地區佔比分別提高3.4個和1.2個百分點。積極支持產業結構優化升級，嚴格限制高污染、高耗能工業用地，優先保障基礎設施、戰略新興產業、改善民生等用地。房地產用地供應保持在較高水平，年均達到195萬畝；保障性住房用地100%劃撥，實現了應保盡保。
　　（三）大力實施節約優先戰略，以提高資源利用效率促進經濟發展方式轉變。
　　一是加強節約集約用地用礦的制度和標準體系建設。初步形成了“規劃管控、計劃調節、標準控制、市場配置、政策鼓勵、監測監管、考核評價、共同責任”8項節約集約用地制度。科學編制並嚴格實施土地利用總體規劃和城鎮建設規劃，合理確定城鎮建設用地規模。修訂各類建設用地標準，提高準入門檻。開展國土資源節約集約模範縣（市）創建活動，首屆評選出101個模範縣（市）。2008年至2011年，單位國內生產總值建設用地面積下降30%。
　　二是礦產勘查開發規模化水平明顯提高。2008年至2011年，整合了6574個礦區，減少礦業權2.6萬個，全國礦山數從12萬個下降到10.8萬個，礦山年產量從68億噸增加到近100億噸。
　　（四）統籌礦產資源開發利用。
　 一是地質找礦取得重要進展。2008年以來，通過大調查摸清礦產資源家底，通過地質找礦改革發展大討論形成“公益先行、商業跟進、基金餃接、整裝勘查、快速突破”的地質找礦新機制。進而醞釀和實施找礦突破戰略行動，堅持市場化方向，引導多元投入，以少量財政投入撬動大量社會資金投入。2008年至2011年，地礦勘查投入3708億元，較前四年投入增長1.1倍；其中中央和地方財政投入僅佔15.3%，固體礦產勘查開發中社會投資佔到六成。2008年至2011年，新增石油地質儲量50.1億噸、天然氣地質儲量2.6萬億立方米、煤炭資源儲量2798億噸。
　　二是礦山地質環境保護和安全管理得到加強。目前已有30個省份實施了礦山地質環境治理恢復保證金制度，堅持“誰破壞、誰治理”，不欠新賬。同時，加大歷史遺留礦山地質環境問題的處置力度。2008年至2011年，中央財政共投入資金151億元，帶動地方財政、企業和社會資金投入400多億元。推進綠色礦山建設，確定了兩批共220家礦山企業為國家級綠色礦山試點單位。加強尾礦庫安全治理，多部門聯合開展打擊非法盜采專項行動。礦山安全事故明顯下降。
　　（五）維護資源所有者、使用者和群眾權益，促進了社會和諧穩定。
　　一是征地制度改革取得積極進展。堅持“縮小征地範圍、規範征地程序、提高補償標準、多元安置保障”，全面實行征地統一年產值標準或區片綜合地價，征地補償標準提高30%以上。2008年至2011年，用于征地拆遷補償、農民補助等支出3.5萬億元，2500多萬被征地農民納入社會保障。
　　二是土地礦產資源收益明顯增長。土地出讓收入從2008年的9942億元上升到2011年的3.3萬億元。2008至2011年，資源稅稅收總額1653.5億元，礦產資源補償費收入557.3億元，較前四年分別增長1.3倍和1.5倍。啟動和諧礦區建設試點，探索建立礦山企業與當地群眾的資源開發利益共享機制。
　　三是土地礦產監管制度進一步健全。形成了“全國覆蓋、全程監管、科技支撐、執法督察、社會監督”為一體的綜合監管體系。執法監管共同責任機制和國家土地督察制度基本建立。衛星遙感等高科技手段在土地礦產監管發揮了巨大作用。初步構建了覆蓋土地“批、供、用、補、查”以及礦業權和地質災害等信息的綜合監管平台。
　　四是維護權益的產權基礎進一步夯實。穩步推進農村集體土地確權登記頒證，截至2012年10月底，農村集體土地所有權確權登記率達86%，農村土地承包經營權登記試點工作穩步推進。2008年至2011年，處理土地權屬爭議11.6萬件。
　　二、土地和礦產資源保護、利用和管理面臨的突出問題
　　我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期、深化改革開放和加快轉變經濟發展方式的攻堅時期、大有可為的戰略機遇期，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。發展是硬道理，資源是硬約束，土地和礦產資源保護、利用和管理面臨一系列突出問題，困難和壓力有增無減。
　　（一）供需矛盾突出，耕地總量保護難度加大、質量值得關注。一是我國人均耕地少、優質耕地少、後備耕地資源少。我國人均耕地僅1.35畝，不到世界平均水平的1/2。中低產田佔耕地總面積近70%。全國集中連片、具有一定規模的耕地後備資源少且大多分布在生態脆弱地區，補充優質耕地越來越難。二是建設用地供需矛盾突出，城鎮和農村建設雙向擠佔耕地，違規違法佔用耕地的壓力依然很大。三是耕地保護補償機制有待盡快建立。
　　（二）資源利用粗放浪費現象依然突出。一是部分城鎮規模過度擴張，人均建設用地高于國家標準，高于資源短缺甚至資源豐富的國家。一些開發區和新區違反規劃設置，盲目擴大規模。二是農村人口向城市轉移但農村居住用地還在擴大，農村空閑住宅一般達到10%-15%，出現了一些空心村。三是礦山企業集約化程度不高，礦產資源綜合利用水平明顯低于發達國家水平。
　　（三）資源保障和環境災害防治面臨諸多挑戰。一是我國礦產資源總量大、人均少，一般礦多、大宗戰略性礦產少，貧礦多、小礦多、共伴生礦多；人均探明礦產資源儲量只佔世界平均水平的58%，居世界的第53位。二是一些重要礦產對外依存度高。石油、鐵、銅、鋁、鉀鹽等對外依存度均超過50%。礦產地和資源儲備不足。三是礦山環境和安全生產問題比較突出。
　　（四）資源社會矛盾突出，利益協調難度大。土地征用與開發、礦產勘查與開發涉及國家、地方、企業、民眾等多方利益。因征地拆遷引發的信訪問題較為突出，群體性事件時有發生。農村集體建設用地流轉不規範引發大量矛盾糾紛。礦產資源補償費制度改革滯後，礦產資源國家所有者的權益未得到充分體現。
　　土地和礦產資源管理面臨的突出問題重大而復雜，具有歷史性、全局性和基礎性。這些問題的產生與我國特殊的資源國情有關，與所處的特定發展階段有關，也與深層次的體制機制法制障礙有關，還與改革跟不上、工作跟不上有關。解決這些問題，必須加強總體設計，加快改革步伐。
　　三、下一步工作考慮
　　黨的十八大為我們描繪了全面建成小康社會的宏偉藍圖，把生態文明建設納入五位一體的總體布局，提出了明確目標、任務和要求。要認真學習貫徹黨的十八大精神，堅持改革創新、加快制度供給，把土地礦產資源保護、利用和管理放到經濟社會發展全局中來謀劃、來推進，為保發展、保資源、保民生、保生態作出應有貢獻。
　　（一）編制實施國土規劃，優化國土空間開發格局。國土資源是生態文明的物質基礎、能量來源、空間載體和構成要素。加快編制實施國土規劃，推進國土綜合整治和開發,使之成為生態文明建設的重要平台和抓手。進一步規範圍填海管理，科學編制和嚴格執行相關規劃和計劃，切實做好環境影響評價。
　　（二）堅持和完善较嚴格的耕地保護制度。這是維護國家糧食安全的基礎和生態文明建設的重要內容。改革完善並不斷強化土地用途管制制度，堅持土地利用總體規劃、建設用地年度計劃、耕地保有量、基本農田面積四條線的管控。嚴格執行並不斷完善耕地佔補平衡制度和耕地保護責任目標考核制度，探索多樣化的耕地保護補償方式。堅持數量與質量並重，加快推進高標準基本農田建設，健全耕地質量調查、評價和監測監管制度，推廣使用低毒低殘留農藥和高效化肥，禁止工業廢棄物、城市垃圾等有毒有害物質施入農田。
　　（三）加強和改善土地調控，促進經濟結構調整。這是轉變經濟發展方式的重要舉措，也是加強生態文明建設的內在要求。堅持總量控制和供需雙向調節，實行差別化管理，促進區域、產業、城鄉協調發展。進一步提高資源政策與財政、貨幣、投資、產業、區域等相關政策的協同性。完善房地產用地調控政策，加大普通商品住宅用地供應力度，確保保障性住房建設用地應保盡保。嚴格執法監察和督察，維護良好的資源開發利用秩序。
　　（四）大力推進土地和礦產資源節約集約利用。這是保護生態環境的根本之策。加強節約用地用礦制度和標準建設。嚴格執行並不斷完善各類工程建設用地控制指標。全面推進城鎮存量低效土地、工礦廢棄地的再開發以及城市地下空間合理利用，建立污染土地治理機制、加大治理力度。全面落實“十二五”期間單位國內生產總值建設用地下降30%的目標任務。大力推行清潔生產，鼓勵發展節能、節水、節材的產品和清潔生產工藝，加大可再生材料和環保綠色材料使用比例。鼓勵緊缺礦產資源替代技術和資源綜合利用技術攻關。完善礦產資源綜合利用政策，加強廢舊鋼鐵、有色金屬、稀土稀有金屬及電子產品等資源回收利用。深入開展國土資源節約集約模範縣（市）創建活動。
　　（五）切實加強礦產資源勘查、保護、開發和管理。這是提高資源保障能力、維護國家經濟安全的需要，也是加強生態文明建設的重要任務。繼續實施找礦突破戰略行動。加大油氣、鐵、銅、鋁、鉛鋅、稀土等戰略性礦產資源的勘查、保護、合理利用和儲備力度。推進礦產資源綜合勘查、綜合評價、綜合開發，提高礦產資源的綜合利用水平。進一步拓展礦產資源領域國際合作。加強礦山環境保護，推進尾礦庫安全治理。大力發展綠色礦業。切實加強地質災害防治。深入開展礦山整頓整合，進一步提高礦山開發集中度和淘汰落後產能，推進礦山安全健康發展。
（六）進一步轉變管理職能，堅持制度創新。這是解決土地礦產領域突出問題的必由之路，也是加強生態文明建設的強大動力。強化資源戰略、規劃、政策等宏觀管理，深化行政審批制度改革，加大對土地礦產資源開發利用與保護的監管力度。改革完善土地礦產資源有償使用制度。加快征地制度改革，規範集體建設用地流轉，穩步推進城鄉統一的土地市場建設。深化資源稅費制度改革，適時調整礦業權使用費征收標準。完善礦業權出讓和轉讓制度。加快推進農村集體建設用地、農民宅基地和農戶承包地的確權登記頒證，探索建立不動產統一登記制度。積極配合國家法制部門推進《土地管理法》、《礦產資源法》修改。鞏固完善相對集中統一的國土資源管理體制。加快構建黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的工作新格局。